Diplomacia en transformación: México en el Consejo de Seguridad de la ONU en el siglo XXI

Por: Juan Ascencio

México buscará ocupar un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CS) durante el periodo 2021-2022. Si no hay mayores complicaciones en la elección en la Asamblea General, será la quinta vez que el país pertenezca a ese órgano. Como en las pasadas ocasiones, esta participación será una oportunidad para poner a prueba las habilidades y capacidades del gobierno mexicano para promover sus intereses. No es posible predecir las condiciones que México enfrentará debido a que habrá una nueva administración en el poder, y la política internacional habrá cambiado significativamente para entonces. Sin embargo, México debe aprender de sus anteriores participaciones, particularmente de su membresía en los periodos 2002-2003 y 2009-2010.

En ese sentido, este artículo buscará evaluar cuáles fueron las variables sistémicas y nacionales que determinaron el grado de efectividad con el que México promovió sus intereses en el CS en los dos periodos mencionados.

Aprendiendo sobre la marcha

La membresía no permanente del periodo 2002-2003 se circunscribió al ambicioso proyecto de política exterior promovido por el gobierno de Vicente Fox. Bajo el liderazgo del Secretario de Relaciones Exteriores, Jorge Castañeda Gutman, se buscó que México participara en la conformación de las normas del nuevo sistema internacional que se creó tras el fin de la Guerra Fría. El razonamiento detrás de este proyecto era que el cambio democrático le daba a México credibilidad para esta tarea, además de que el CS era una arena útil para la profundización de la relación con Estados Unidos -uno de los intereses clave del proyecto Castañeda-Fox.

La decisión de ocupar un asiento no permanente en el CS fue un experimento arriesgado debido a la falta de conocimiento de la dinámica formal e informal del órgano, resultante de la reticencia de los gobiernos priístas a no pertenecer órgano; cabe destacar que, durante los gobiernos del Partido Revolucionario Institucional, México solo fue miembro del CS en 1946 y en el periodo 1980-1981. El error inicial fue creer que pertenecer al CS colocaría a México en automático como un actor central en la elaboración de reglas y normas. Naturalmente, el resultado no fue el esperado. México tuvo que adaptarse, sobre la marcha, a un juego geopolítico intenso, marcado por los atentados terroristas de Estados Unidos del 11 de septiembre de 2001 y la actitud desafiante de la administración de George W. Bush. El tema de Irak es sin duda el ejemplo más claro de lo difícil que fue para México adoptar una postura independiente respecto a un tema prioritario para su principal socio internacional. 

En el periodo 2008-2009, México estuvo frente a un panorama geopolítico diferente, además de que ya contaba con lecciones para participar más efectivamente en el órgano. México fue más propositivo en varios temas y destacó su labor para el fortalecimiento del Grupo de Trabajo sobre Niños y Conflictos Armados, que fue determinante para la adopción de la resolución 1882, una de las más integrales para el abordaje de este problema. El objetivo perseguido por el gobierno de Felipe Calderón fue similar al de Fox. Se buscaba proyectar a un México que contribuía activamente a la mejora de la arquitectura internacional, así como fortalecer su presencia diplomática. Se partía de idea de que México, al ser un país plenamente integrado en la globalización, se veía afectado por las decisiones de este órgano y por lo tato debía participar en las decisiones que en él se tomaban.

Hay variables que escapan del control de México y que por lo tanto marcan una diferencia natural entre los dos periodos analizados, sin embargo, se puede evaluar cómo el país se desempeñó a pesar de sus limitaciones políticas. La participación de México en el periodo 2002-2003 estuvo marcada por una definición poco clara de la agenda que México quería promover. Todavía se habla de las dificultades para tomar la decisión de no apoyar a Estados Unidos y a sus aliados en su invasión a Irak, pero poco se sabe de las iniciativas promovidas por México, y de si fueron o no exitosas. La lección clave de este periodo fue que los miembros permanentes tienen opciones limitadas para influir en la dinámica del CS. Fue una participación no brillante, pero necesaria para transitar hacia una nueva era de la política exterior en la que se buscaría participar en el CS de manera regular.

México tuvo una participación visiblemente mejor en el periodo 2009-2010 y supo aprovechar las herramientas limitadas con las que contaba. Aunque con poca visibilidad en la prensa, el trabajo de México como presidente del Grupo de Trabajo sobre Niños y Conflictos Armados fue considerado vital para salvar este programa de la irrelevancia. Además, fue coherente con el compromiso del gobierno con los derechos humanos, pues en esos años se estaba preparando la reforma constitucional en la materia y era propicio que México empatara sus acciones al interior con su política exterior. Los temas sensibles no tomaron a México por sorpresa. Asuntos como el conflicto Israel-Palestina y el programa nuclear iraní forzaron a México a tomar decisiones apegadas a sus intereses y principios, bajo el riesgo de que los otros miembros -principalmente Estados Unidos- pudieran estar en desacuerdo. México fue claro en sus posiciones, actuó con independencia y logró construir consensos en temas difíciles cuando ocupó la presidencia del órgano.

Entonces, ¿qué variables afectan la habilidad y capacidad de México para promover sus intereses cuando es miembro no permanente del CS? Tomando en consideración los aciertos y errores de sus dos últimas participaciones, estas podrían ser algunas variables:

1)  El CS como reflejo del tablero geopolítico mundial: El CS no es el mismo de un periodo a otro; su dinámica cambia dependiendo de las prioridades de las miembros permanentes y de los estilos de diplomacia de los miembros no permanentes. En 2002, Estados Unidos buscaba usar al CS para impulsar su agenda antiterrorista y de cambios de regímenes políticos en Medio Oriente. Esto generó muchos problemas para los miembros no permanentes, quienes fueron orillados a tomar partido. En 2010, la administración Obama decidió usar al CS para promover la adopción de sanciones en contra de Irán, pero su retórica no iba acompañada de una amenaza del uso de la fuerza, sino que mostró una actitud favorable a la negociación. Incluso Rusia y China apoyaron la posición estadounidense.    

En cuanto a los miembros no permanentes, en 2002-2003, México pudo alinear posiciones con el otro miembro latinoamericano, Chile, en el complicado tema del desarme de Irak. Incluso, la posición de México y Chile influyó en el comportamiento de otros miembros no permanentes: Angola, Camerún, Guinea y Paquistán. En contraste, en 2009-2010, México tuvo que lidiar con un Brasil protagónico y altamente asertivo, que hasta desafiaba a los miembros permanentes en temas de interés vital, como el programa nuclear iraní. Así, México debe tener en cuenta que todos los países miembros del CS llegan con agendas cargadas de intereses nacionales y no siempre es posible coordinar posiciones ni actuar en bloque.

2) Relación México-Estados Unidos: Siendo EUA el país con el que México tiene su relación más importante, es inevitable que el gobierno tome en cuenta los intereses de este país para decidir cómo promover su agenda en el CS. Los dos periodos analizados demuestran que hay diferencias importantes en la manera en que las administraciones republicanos y demócratas ven al CS. Pero hay también otros factores en juego, como qué partido controla el Congreso y la actitud hacia la política exterior del presidente en turno, o el activismo de grupos de presión, entre los que se incluyen organizaciones no gubernamentales (ONG), think tanks y fundaciones. 

Además, su condición de miembro permanente con derecho de veto le da a Estados Unidos un amplio margen de maniobra para promover sus intereses. A través de incentivos y/o sanciones puede cooptar a otros miembros para que apoyen ciertas medidas. También se presenta el caso de que sean los propios miembros no permanentes los que, buscando congraciarse o marcar independencia de Estados Unidos, pueden complicar el actuar de México. El gobierno mexicano debe considerar todos estos elementos para tener una idea clara que su margen de maniobra en el CS.

3) La convicción de que es importante participar en el CS: Hasta ahora, ha correspondido a gobiernos panistas conducir la participación de México en el CS durante el siglo XXI. Aunque muy distintos entre sí, los gobiernos de Fox y Calderón vieron en el órgano una herramienta para proyectar a México como un actor activo en la configuración del sistema internacional. Al parecer, el PRI decidió mantener la premisa de que México debe ser activo en foros multilaterales y de que debe asumir más responsabilidades en materia de paz y seguridad internacional, como lo demuestra la decisión de que efectivos militares mexicanos participen en Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la ONU (OMP).

No es posible predecir qué partido gobernará a México en 2021, pero es importante que de aquí a la fecha se convenza a las fuerzas políticas del país de la importancia de participar en el CS. Asimismo, debe fortalecerse la coordinación interinstitucional aún cuando México no esté ocupando un asiento en él. También, debe dejarse en claro que el prestigio y la proyección no son intereses en sí mismos, sino resultado de realizar un trabajo organizado, profesional y coherente en el consejo.

Conclusiones y recomendaciones

La evaluación de las capacidades y habilidades de México para promover sus intereses como miembro no permanente del CS debe partir de la definición de lo que se perseguía con dicha membresía. Los resultados de la participación en 2002-2003 no fueron los esperados porque se vio a la pertenencia al CS como un fin en sí mismo. La cuestión de intercambiar apoyo político con Estados Unidos como parte de la construcción de asociación estratégica no se cristalizó debido a que la administración de George W. Bush veía al CS como un espacio para legitimar sus acciones de política exterior, lo cual resultó incompatible con la posición mexicana.

El panorama que México enfrentó en 2008-2009 fue muy diferente. Para entonces, el país ya contaba con experiencia y pudo identificar nichos en los cuales influir y generar consensos. Esta estrategia le ayudó a no comprometer su posición ni antagonizar a los otros miembros. Hubo comparaciones con el otro miembro latinoamericano, Brasil, el cual tenía un perfil mucho más alto y buscaba liderar iniciativas de mayor complejidad política. Sin embargo, la fallida estrategia de Brasil de colocarse como mediador en el tema de  control nuclear en Irán demuestra que las potencias medias tienen un margen de maniobra limitado en el CS. Es más útil identificar áreas de oportunidad que permitan construir credibilidad, aunque no se obtenga mucha visibilidad.

México sí debe seguir participando en el CS. Es un acierto buscar un asiento para el periodo 2021-2022, pues ya se tiene un mejor entendimiento de cómo se puede aprovechar para promover los intereses del país. Las siguientes son algunas recomendaciones que podrían contribuir a refinar la actuación de México en dicho órgano,

1. México debe identificar nichos que reflejen intereses nacionales. Puede asumir el liderazgo en el monitoreo de la implementación de la resolución 2117 promovida por Australia sobre armas ligeras y pequeñas en 2013; profundizar el debate sobre peligro del tráfico de drogas para la paz y la seguridad; aportar buenas prácticas para guiar la discusión del vínculo entre migración y seguridad, y retomar su liderazgo en materia de niños en conflictos armados.
2. Mantener un dialogo constante sobre temas de paz y seguridad internacional con los miembros permanentes del CS y con aquellos países que esperan ser miembros no permanentes en el mismo periodo que México. Esto último es posible debido a que varios países presentan sus candidaturas al interior de sus grupos regionales con varios años de anticipación. Tener claro cuáles son los intereses de los permanentes y no permanentes ayudará a México a anticipar posibles tensiones y preparar estrategias para cabildear efectivamente a favor de sus intereses.
3. Establecer relaciones con actores no gubernamentales internacionales que tengan influencia en los temas del CS como think tanks, ONGs, periodistas especializados y fundaciones. Estos, además de proporcionarle a México información útil, pueden ser aliados valiosos para promover la agenda mexicana. México involucró a este tipo de actores durante las negociaciones del Tratado sobre Comercio de Armas (ATT) y resultó un experimento exitoso. La práctica se puede replicar, pero es necesario cultivar las relaciones desde antes, no solo durante los dos años que dura una membresía.
4. A nivel interno, se debe involucrar a todos los actores relevantes en la elaboración de la agenda que promoverá en el CS. Sin esta cohesión nacional se dejarán lagunas que pueden debilitar la posición de México, como cuando se tenía que decidir sobre cuestiones de las OMP sin participar en ellas debido a la falta de consenso entre los actores relevantes al interior, principalmente la reticencia de la Secretaria de la Defensa Nacional.